《中國經濟周刊》 記者 謝瑋丨北京報道

在剛剛閉幕的中央金融工作會議消息中，“風險”成為頻頻出現的詞匯之一。

會議在強調黨全面領導金融基礎上，把防范化解金融風險提到更重要的位置。其中，對于中小銀行等金融機構風險處置化解及監管著墨較多。

會議提出要“及時處置中小金融機構風險”。這一定調，較7月中央政治局會議“穩步推動高風險中小金融機構改革化險”的表述更進一步。

而日前國務院印發的《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》（下稱“《意見》”）則提出，以省為單位制定中小銀行改革化險方案。

隨著風險處置路線圖日漸清晰，中小金融機構風險化解進程正在加速。年內農信系統迎來改革合并潮，還有超百家中小銀行股權發生變更。業內普遍認為，總資產規模近80萬億元的超4000家中小金融機構格局將迎來大變局。

116家高風險機構待壓降

黨的二十大報告中提到“防范金融風險還須解決許多重大問題”。剛剛閉幕的中央金融工作會議把防范化解金融風險提到更重要的位置。

會議強調，要清醒看到，金融領域各種矛盾和問題相互交織、相互影響，有的還很突出，經濟金融風險隱患仍然較多，金融服務實體經濟的質效不高，金融亂象和腐敗問題屢禁不止，金融監管和治理能力薄弱。

地方債務、房地產和中小金融機構，成為會議重點提及的三大風險領域。

近年來，河南村鎮銀行、恒豐銀行、包商銀行、錦州銀行等中小金融機構風險事件頻發。

包商銀行自2005年以來僅大股東占款就累計高達1500億元，且每年的利息就多達百億元，長期無法還本付息，資不抵債的嚴重程度超出想象。

2018年，作為12家全國性股份制銀行之一的恒豐銀行形成逾1600億元不良貸款，成為巨大的金融風險隱患。

2022年，河南等地多家村鎮銀行出現“取款難”，暴露出農村金融機構的治理難題。

2023年，因網傳涉及恒大集團欠款，有城商行深陷輿論風波。

不僅如此，這些風險事件背后還暴露出不法企業高管與腐敗監管人員相互勾結，金融腐敗與金融風險互為表里、深度交織。

在遼寧，2021年以來,已有超60名中小銀行“一把手”被采取留置和刑事強制措施。

在山西，“德御系”想方設法拉攏腐蝕金融機構管理人員，收買銀行授信審批權力。僅山西省金融系統，就有20名公職人員收受“德御系”財物總額達2億元。

中小銀行風險不僅關乎基層群眾財產安全，更關系著整個金融體系安全。

然而，國內中小銀行整體呈現出“量多質弱”的特征。國家金融監督管理總局公布的銀行業金融機構法人名單顯示，截至2023年6月底，全國共有4561家銀行業金融機構。另據《中國金融穩定報告（2022）》，我國366家金融機構處于“高風險狀態”，占比8.3%，資產規模達5.61萬億元，占銀行業資產比重1.55%，其中農村金融機構數量占比92%，東北和中西部省份可能是風險高發地區。

更重要的是，中小金融機構并非獨立的存在。中小金融機構長期與房地產市場、地方融資平臺相關聯，風險相互交織。

通過改革化險，成為防范化解中小銀行風險的重要方式。

《意見》對加快中小銀行改革化險給出了“路線圖”。堅持早識別、早預警、早發現、早處置，建立健全風險預警響應機制，強化城商行、農商行、農信社、村鎮銀行等風險監測。以省為單位制定中小銀行改革化險方案。以轉變省聯社職責為重點，加快推進農信社改革。按照市場化、法治化原則，穩步推動村鎮銀行結構性重組等。

10月21日，央行行長潘功勝在作《國務院關于金融工作情況的報告》時指出：“有序化解高風險中小金融機構風險，推動兼并重組，該出清的穩妥出清?！?/p>

“雖然近年來高風險機構數量有所下降，但從河南、安徽等地個別村鎮銀行近期暴露出來的問題看，以農信機構（農商行、農信社、農合行）、村鎮銀行為主體的高風險銀行業金融機構顯性和隱性風險不容小覷?！闭新摻鹑谑紫芯繂T董希淼向《中國經濟周刊》記者表示，采取多方面措施，積極穩妥推進高風險金融機構風險化解，成為防范和化解重大金融風險的一項重要工作。

他分析，2022年3月，央行金融穩定局發表文章《金融風險日趨收斂 穩定基礎更加牢靠》，提出高風險機構“‘十四五’期末有望壓降至200家以內”。這表明，在2025年底之前我國還將壓降116家高風險機構。

“分類施策、精準拆彈”

農信社改革成為中小銀行改革化險的重要抓手。

下半年以來，各省份農信社改革提速。僅8月，就有河南、遼寧、山西等省份獲批在轄內籌建省級農村商業銀行或農村商業聯合銀行。

在分析人士看來，農信社改革既符合政策導向，亦是防范化解金融風險以及提升區域金融實力的現實需要。預計后續各省份仍會按照“一省一策”原則推進改革工作。

農信社改革沒有統一模式。業內討論比較多的包括聯合銀行、金融服務公司、金融持股公司和統一法人4種改革模式。

“方案搞了很多，一直還沒有確定?！?西部某地方農商行人士王鵬向《中國經濟周刊》記者坦言，在他看來，改革首要任務是要準確定位農信合機構與省聯社的關系，實現真正意義上的法人治理結構。同時，要明確各層級法人治理體系及管理約束關系，擺脫當前泛行政化的干預和控制。

從實踐看，統一法人和農商聯合銀行兩種模式成為主流選擇。其中，遼寧、四川、海南、重慶選擇了采用統一法人的省級農商行路徑；浙江、河南、山西、甘肅、江蘇等多地則選擇采用省農商聯合銀行模式。

在改革化險的浪潮中，城商行則頻現重大股權變更。

今年以來，包括江蘇銀行、重慶三峽銀行、青海銀行、煙臺銀行、承德銀行、福建海峽銀行、日照銀行在內的多家城商行迎來重大股權變更。參與增持以及“戰投”的股東普遍為當地國企。

記者統計顯示，年內已有超過100家中小銀行通過監管部門的股權變更審批。

還有不少城市行股權在拍賣平臺低價起拍，包括齊魯銀行、青島銀行、長沙銀行、湖南銀行、鞍山銀行、營口銀行等多家銀行股權被掛牌出售。但總體交易成交狀況并不活躍。

還有部分城商行則通過合并重組增強資本實力。

近年來，四川、山西、遼寧、河南等多省份先后推進省內高風險金融機構合并重組、新設省級城商行，被視為區域性金融風險化解與金融改革的重要樣本。

2020年，四川在重組攀枝花和涼山州兩家城商行基礎上，組建了四川銀行，有效化解兩家銀行風險，并作為后續全省城商行改革化險的母體。

2021年，山西推動晉中銀行、長治銀行、晉城銀行、大同銀行和陽泉商行5家市級城商行合并新設省級城商行。

2022年，河南中原銀行順利吸收合并洛陽銀行、平頂山銀行和焦作中旅銀行，重組后資產規模超1.2萬億元。

市場機構普遍認為，在中小銀行數量眾多、單體機構規模小、生存發展承壓的大背景下，通過合并重組提高抗風險能力的模式有可能在未來進一步常態化。從趨勢上看，規模較小、資質較弱的城農商行可能是合并重點，如中西部地區的部分銀行，有著更強的風險處置訴求。

值得注意的是，11月1日，征求意見稿發布8個月后，《商業銀行資本管理辦法》正式發布。這份共計約35萬字的銀行資本監管新規將于明年1月1日正式實施。

在王鵬看來，新規實施后，中小型商業銀行的重組合并將愈發常見。

“新規的核心在于對風險權重的調整，銀行持有同業存單或者金融債需要準備比原來更多的資本金。對于中小銀行來說，補充資本金選擇的余地并不多?！蓖貔i說，不論是從資產端還是負債端來看，中小銀行的經營壓力都會更大，“以后更多的合并是免不了的”。

盡管村鎮銀行業務規模并不大，但從數量上看已是國內最多的一類銀行。數據顯示，截至2023年6月末，全國村鎮銀行數量已達1642家，占全國銀行業金融機構總數的36%左右。而根據央行評級，村鎮銀行同時也是風險較高的金融機構之一。

目前，由主發起行向村鎮銀行補充資本、“村改支”使其退出市場、引進戰投資者開展收購成為村鎮銀行改革化險的主要方式。

外部“輸血”何來？

改革、化險兩方面工作一體推進，是確保中小銀行穩健發展的關鍵。然而高風險機構自身“造血”能力不足，歷史包袱沉重。要剝離和處置問題資產，補充資本金，完善公司治理，外部“輸血”尤為關鍵。

在此背景下，中小銀行專項債作為重要的外源型銀行資本補充渠道獲得關注。

2020年底廣東省落地首只100億元中小銀行專項債券。該債券由廣東粵財投資控股有限公司作為資金運營主體，通過間接入股等方式對4家銀行注資補充資本金。同年，山西省也發行153億元支持城商行改革發展專項債券，通過山西金融投資控股集團有限公司支持山西省的5家城商行。

今年以來，中小銀行專項債發行節奏明顯加快。

2月，大連政府發行40億元中小銀行專項債，大連市財政局認購了該債券，并通過轉股協議存款方式向大連銀行補充資本金。3月，黑龍江發行100億元中小銀行專項債，募集資金將用于哈爾濱銀行資本補充項目。

黑龍江、內蒙古、遼寧、廣西、河北等地先后公告發行中小銀行專項債，用于中小銀行補充資本。

中信證券明明FICC研究團隊統計數據顯示， 截至2023年10月31日，中小銀行資本補充專項債發行規模達1523億元,相較于2022年全年的630億元增幅已達141.75%。

存款保障基金也在處置風險中發揮著關鍵作用。中金公司相關研究顯示的存款保險基金收支情況，2020—2022年合計支出2200億元，其中約1600億元主要用于風險處置。

其中，2020年，676億元用于包商銀行風險處置、89億元用于認購徽商銀行股份、66億元用于出資設立蒙商銀行；2021年，10億元用于認購遼沈銀行股份；2022年，369億元用于遼陽農商行風險處置、300億元用于遼寧省風險專項處置等。

在國際上，金融穩定保障基金也是各國處置金融風險的普遍做法。

2022年政府工作報告首次提出設立金融穩定保障基金。作為國家重大金融風險處置后備資金，《金融穩定法（草案）》明確國家設立金融穩定保障基金，由統籌協調機制統籌管理，作為處置金融風險的后備資金。金融風險嚴重危及金融穩定的，可以按照規定使用金融穩定保障基金。

中金公司認為，金融穩定保障基金未來有望與存?；鹋浜?，用于處置可能出現的跨行業、跨區域的重大風險，比如問題金融機構、房地產、地方政府隱性債務等。

監管改革護航改革化險

地方監管機構改革則為風險化解提供了組織保障。

中央金融工作會議指出，加強黨中央對金融工作的集中統一領導，是做好金融工作的根本保證。要完善黨領導金融工作的體制機制，發揮好中央金融委員會的作用，做好統籌協調把關。發揮好中央金融工作委員會的作用，切實加強金融系統黨的建設。發揮好地方黨委金融委員會和金融工委的作用，落實屬地責任。

今年3月印發的《黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）明確，分別組建中央金融委員會和中央金融工作委員會。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備等?！斗桨浮诽岢觥傲幵?024年底完成地方層面的改革任務”。

此前，一位接近地方金融監管人士李愿向《中國經濟周刊》記者直言，包括地方城商行、農商行，乃至村鎮銀行等在內的持牌金融機構，“規模較大、數量太多、風險極大”。

在他看來，地方金融監管體制改革，主要是因為地方金融風險過高，“國有大型銀行、股份制商業銀行，風險肯定是可控的。但往往是中小規模的持牌金融機構，他們數量太多了，股權太分散，做不到穿透式監管，無法做到行業的統一監管，這是金融風險暴露的最大敞口，也是我們認為本次改革的主要原因” 。

從此次中央金融工作會議透露的信息看，地方黨委也將設置金融委員會和金融工委。

中國首席經濟學家論壇理事長、上海市經濟學會副會長連平認為，這意味著強化地方黨委對金融工作的領導，壓實防范化解金融風險的屬地責任。

李愿表示，相關政策已經提出要求，當地政府應當切實承擔防范化解轄內中小金融機構風險的屬地責任、維穩責任，加大不良清收、追贓挽損力度，降低化險成本。同時，嚴格壓實金融機構及其股東、發起人主體責任，“誰家的孩子誰抱走”。

（文中王鵬、李愿為化名。）

（本文刊發于《中國經濟周刊》2023年第21期）